齐国被封为一方诸侯，最早可以追溯到姜太公。姜太公辅佐周武王伐纣灭商建立周朝之后，因为功勋卓著，被分封于齐地，建国立邦，这就是齐国。齐国到齐襄公之时已经雄踞东方数百年。齐桓公即位后已然面临着发展的难题。
众所周知，齐桓公在鲍叔牙的劝谏下，和管仲一笑泯恩仇，捐弃前嫌。同时，齐桓公任命管仲为国相，尊其为仲父，在齐国推行改革，取得了九合诸侯，一匡天下的功绩。管仲上任之后，针对齐国的国情，根据其历史上得失成败的故事，劝谏齐桓公在改革之中要“定民之居，成民之事，陵为之终，而慎用六柄”，始终把落脚点放在民生之上，富有很强的民本精神。在管仲看来，国家大政能否得到有效实施，关键在于和顺民心。只要从这一点出发来推进改革，就一定能实现国家富强。
（一）
定民之居，即根据一定的规制把齐国划分成不同的行政区域，使士、农、工、商四种不同身份的国民都能得以定居，大的来说分为国都和鄙野两个部分，即“三其国而伍其鄙”。所谓“三其国”，即把国都分为三个部分，共二十一乡，士居十五乡，工居三乡，商居三乡，还要分别设立三官进行治理。这种制度让士、农、工、商四民避免混杂居住而引起不同身份职守之间的混乱。具体来说，就是让那些讲学道艺的士阶层居住在比较清净的地方，使那些有一技之长的工阶层靠近官府的位置居住，让从事生意买卖的商阶层居住在市井街道的区域，使从事耕种的农阶层靠近田野而居住。在管仲看来，这样就能使四民“不见异物而迁”，能够长时熏习而不改变其赖以立身的根本，免得老是心里不守本分，忘了自己是干什么的。这样一来，就使得士、农、工、商四民都能有稳定的居所，既能高效地进行行政管理，也非常有效地稳定了社会秩序。
所谓“伍其鄙”，即把国都之外的广大地区分为五个“属”。具体地说，就是三十家为一邑，每一邑设立官长。十邑为一卒，每一卒设立卒帅。十卒为一乡，每一乡设立乡帅。三乡为一县，每一县设立县帅。十县为属，每一属设立大夫。共有五“属”，就设立五官进行治理。从现实的情况来看，上下级之间的权责十分清楚，对政绩的考核和赏罚的实施也有依有据，即“明分职而课功劳，案其功而行赏，案其罪而行罚”，这就确保了改革政令畅通，有条不紊。
有一次，一个乡帅向齐桓公汇报自己管辖之地的情况，齐桓公问他管辖之地有没有十分好学、孝亲聪慧而闻名乡里的人，如果有就禀告上来。如果有这样的人却不禀告上来，属于隐匿良善之人，就按五刑之罪论处。如果有大勇而身强体健的人不禀告，属于隐匿有才之人，也按五刑之罪论处。如果有不孝顺父母，不敬爱尊长，骄躁不听君长命令的人而不禀告，同样论罪按照五刑来定。这个乡帅退下之后修养自己的德行，举荐贤能之人，齐桓公目睹之后便命其为官。自此之后，百姓也都知道要力行善事，不敢懈怠。
（二）
管仲一方面十分体察百姓的不易，处处为民谋利；另一方面，则是强烈批评那种“德不当其位，功不当其禄，能不当其官”的现象，提出官爵俸禄的授予必须根据一个人的德行、功劳和才能，如果出现名不副实的情况，就一定要严厉追究。进一步来讲，如果一个人不能在国家朝廷上昌明德义，就不可给予他尊贵的爵位；如果没有为国家建立功业，就不能授予他厚重的俸禄；遇到事情处理时不能取信于民，就不可让他担任大官。这就不仅十分有利于把那些有真才实学、德才兼备的人选拔上来，发挥其才能，贡献其智慧；更为重要的是，这样就很自然地维护了百姓的利益。